Evolución del marco legal forestal

Teniendo en cuenta las acciones que primaron en la formulación y desarrollo de un sistema de leyes ambientales cada vez más organizado y razonable en Colombia, se determinaron cuatro etapas fundamentales:

Primera etapa de conformación: manejo y conservación de bosques naturalesEste primer periodo obedece a las preocupaciones generadas a mediados del siglo XX por conocer los recursos forestales, atendiendo a la administración del patrimonio forestal del Estado, su protección y el ofrecimiento de alternativas viables que permitieran el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes que venían ocupando estas tierras.Las primeras acciones en cuanto al manejo y conservación de los bosques comenzaron a estructurarse desde 1959 con la promulgación de la ley 2ª o “Sobre Economía Forestal de la Nación y Conservación de los Recursos Naturales Renovables”, significando un paso importante, porque se crearon siete reservas forestales en una extensión de 65.000 hectáreas (Ha), 275.000 Ha de reservas forestales protectoras, 453 Ha de reservas forestales productoras y 17.000 Ha de reservas manejadas por la sociedad civil para el logro de objetivos enfocados hacia la protección y desarrollo económico. Al respecto, el Artículo 1 de esta ley expone:“Para el desarrollo de la economía forestal y protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre, se establecen con carácter de "Zonas Forestales Protectoras" y "Bosques de Interés General", según la clasificación de que trata el Decreto legislativo número 2278 de 1953, las siguientes zonas de reserva forestal, comprendidas dentro de los límites que para cada bosque nacional se fijan a continuación: Zona de Reserva Forestal del Pacífico (…) b) Zona de Reserva Forestal Central (…) c) Zona de Reserva Forestal del Río Magdalena (…) d) Zona de Reserva Forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta (…) e) Zona de Reserva Forestal de la Serranía de los Motilones (…) f) Zona de Reserva Forestal del Cocuy (…) g) Zona de Reserva Forestal de la Amazonía (…)”.Igualmente, la ley 2ª estableció los principios básicos para la creación de parques nacionales, y a partir de la puesta en marcha de la ley 23 de 1973, que concedió las facultades para la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente –expuesto más adelante- se regularon políticas que reforzaron tal concepto, como el Decreto 622 de 1997 –Creación del Sistema de Parques Naturales- y el Decreto 2925 de 1994 –Creación de la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia UAESPNN-:“Artículo 13. Con el objeto de conservar la flora y fauna nacionales, declárense "Parques Nacionales Naturales" aquellas zonas que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Agricultura, previo concepto favorable de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, delimite y reserve de manera especial, por medio de decretos, en las distintas zonas del país y en sus distintos pisos térmicos, y en las cuales quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a la del turismo o a aquellas que el Gobierno Nacional considere convenientes para la conservación o embellecimiento de la zona. Dentro de estos parques pueden crearse reservas integrales biológicas, en los casos en que ello se justifique a juicio del Ministerio de Agricultura y de la Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales.”Los planes y políticas forestales de mayor relevancia se han generado desde la década del setenta, con la creación del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INDERENA), Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y La Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal (CONIF), principales instituciones para el apoyo y desarrollo de la investigación forestal en Colombia, y que luego vendrían a ser reformadas por la ley 99 de 1993.Segunda etapa de conformación: planificación de los recursos forestalesOtro paso importante viene a darse en la planificación de los recursos forestales del país con fines a la articulación de la política ambiental en Colombia, dada por hecho en la promulgación del Decreto 2811 de 1974 o de los Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente: “Artículo 3: (…) El presente Código regula: El manejo de los recursos naturales renovables (La atmósfera y el espacio aéreo nacional, Las aguas en cualquiera de sus estados, La tierra, el suelo y el subsuelo, La flora, La fauna, Las fuentes primarias de energía no agotables, Las pendientes topográficas con potencial energético, Los recursos geotérmicos, Los recursos biológicos de las aguas y del suelo y el subsuelo del mar territorial y de la zona económica de dominio continental o insular de la república y los recursos del paisaje), La defensa del ambiente y de los recursos naturales renovables contra la acción nociva de fenómenos naturales; y Los demás elementos y factores que conforman el ambiente o influyan en él, denominados en este Código elementos ambientales (Los residuos, basuras, desechos y desperdicios, El ruido, Las condiciones de vida resultantes de asentamiento humano urbano o rural y los bienes producidos por el hombre, o cuya producción sea inducida o cultivada por él, en cuanto incidan o puedan incidir sensiblemente en el deterioro ambiental.”Este Decreto se considera avanzado para su época, puesto que Colombia fue uno de los primeros países latinoamericanos que logró a través de su expedición regular la gestión ambiental y el manejo de sus recursos naturales, y manejó una visión que no asumió contextos puramente biofísicos sino sociales y económicos, indicando que estos regulan las condiciones de vida humana:“Artículo 2: Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto: Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de estos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional; Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos; y regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la administración pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente.”Muchos de sus postulados y principios se introdujeron como elementos de política y aportes a la Constitución de 1991 y la Ley 99 de 1993 (considerados los mayores avances en relación con las políticas y pautas que a favor de la conservación ha acogido el Estado), pues aspectos como el derecho de todas las personas a disfrutar de un ambiente sano (primando el bien público sobre el particular), el desarrollo socioeconómico y cultural, la equidad social en pro del beneficio de la sociedad, el fortalecimiento de los sistemas ambientales, la creación de áreas de manejo especial y el uso de instrumentos económicos (p. Ej. las tasas retributivas) han plasmado los objetivos de desarrollo sostenible y se han difundido a través de numerosas instancias y documentos de referencia.En 1989 se expidió la Ley 37 por la cual se dan las bases para estructurar el Plan Nacional de Desarrollo Forestal. A través de esta Ley se creó el Servicio Forestal Nacional como un sistema de coordinación de las entidades públicas de los niveles territoriales encargadas de desarrollar las actividades establecidas por el Plan Nacional de Desarrollo Forestal. En ese mismo año el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), aprobó el Plan de Acción Forestal para Colombia (PAFC), que contó para su desarrollo con asignaciones provenientes del presupuesto nacional y de cooperación técnica internacional. Etapas de organización de la gestión medioambiental y promoción del sector forestal colombianoPosteriormente, se empezaron a forjar procesos encaminados a la jerarquización de la gestión del medio ambiente en el país, y estos se constituyeron a partir de la promulgación y ejecución de la ley 99 de 1993, que crea el Ministerio del Medio Ambiente; de igual manera, señala los principios ambientales, integra el Sistema Nacional Ambiental (SINA), reorganiza algunas Corporaciones Autónomas Regionales ya establecidas y conforma otras:“LEY 99 DE 1993 -Diciembre 22- (Diario Oficial No. 41.146, de 22 de diciembre de 1993) Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.”La creación de esta ley surge de los compromisos asumidos por el país en la convención de la Cumbre de Río de Janeiro en 1992, esbozando la política de Estado en materia de gestión ambiental, impulsando una relación más armónica y de respeto del ser humano con la naturaleza basada en el conocimiento, recuperación, protección, ordenación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales con miras a hacer vigentes las directrices de desarrollo sostenible señaladas en la cumbre:“Durante la Conferencia de Río, fueron aprobados cuatro documentos : la Agenda 21 o Plan de Acción, la Declaración de Río que contiene 27 principios, algunos de los cuales comprenden el compromiso de los países de introducir ciertos instrumentos de política en su derecho ambiental interno ; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Convenio Sobre Diversidad Biológica.”En 1996 el Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Nacional de Planeación elaboraron la Política de Bosques, la cual fue aprobada por el CONPES. En mayo de 1998, el Consejo Nacional Ambiental aprobó el Plan Estratégico para la Restauración y el Establecimiento de Bosques en Colombia, Plan Verde, elaborado por el Ministerio del Medio Ambiente:“El Plan Verde (…) Contempla diferentes componentes del desarrollo, que involucran esquemas a partir del ordenamiento territorial, hasta políticas sectoriales: a) El ordenamiento del territorio como un instrumento fundamental para garantizar el uso sostenible de la tierra. Se proponen categorías del uso de la tierra diferentes a las convencionales que incluyen usos agroforestales, sucesión vegetal y restauración ecológica, donde el componente arbóreo y arbustivo es de suma importancia; b) La restauración de los ecosistemas más degradados del país, a través de la regeneración natural y la revegetalización, la reforestación con fines protectores, la agroforestería y la aplicación de sistemas silvopastoriles; c) La reforestación con fines productivos para usos comerciales e industriales en las áreas con mayor aptitud ambiental y económica, haciendo más competitiva esta actividad.”En relación con los productos forestales primarios y secundarios provenientes de bosques naturales y plantados se normalizó el artículo 5 de la ley 99 de 1993 reglamentándose el Decreto 1791 de 1996, que regula el aprovechamiento forestal en el país. Es un decreto de mucha importancia puesto que establece todas las directrices y procedimientos necesarios para llevar a cabo tal actividad:“Artículo 2: El presente Decreto tiene por objeto regular las actividades de la administración pública y de los particulares respecto al uso, manejo, aprovechamiento y conservación de los bosques y la flora silvestre con el fin de lograr un desarrollo sostenible.”Muchos de los postulados del Decreto 1791 de 1996 fueron posteriormente asumidos por la ley 1021 de 2006 o “Ley Forestal”, que basándose en los objetivos enfocados hacia el posicionamiento -a 25 años contados a partir del año 2000- del sector forestal dentro de la economía colombiana en materia de ordenación forestal, cadenas forestales y fortalecimiento institucional –señalados en el marco de Plan Nacional de Desarrollo Forestal PNDF del año 2000- retoma diversos postulados de la Ley 99 de 1993 y la Constitución Nacional de 1991, proponiendo un conjunto normativo que pretende promover el desarrollo sostenible del sector forestal colombiano:“Artículo 1: Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto establecer el Régimen Forestal Nacional, conformado por un conjunto coherente de normas legales y coordinaciones institucionales, con el fin de promover el desarrollo sostenible del sector forestal colombiano en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Forestal. A tal efecto, la ley establece la organización administrativa necesaria del Estado y regula las actividades relacionadas con los bosques naturales y las plantaciones forestales.”Sin embargo, La Ley Forestal fue declarada inexequible por la Corte Constitucional Colombiana el pasado 23 de Enero de 2008, situándose por fuera del ordenamiento jurídico, puesto que al momento de su expedición, no consultó las comunidades afro-descendientes e indígenas; esta participación democrática debió obedecer al derecho de consulta para la explotación de recursos naturales en sus territorios. Al respecto, el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT señala lo siguiente:“Los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin (…) Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.Aunque esta ley se constituía como la normatividad más reciente en relación con la gestión y administración de los recursos forestales del país, fue muy criticada puesto que desde su promulgación en Abril de 2006 hasta hoy solamente se han reglamentado –y con muchos vacíos legales- algunos temas referentes a plantaciones forestales, constitución de la figura del agente forestal, ordenación forestal y reservas forestales, aprovechamiento forestal y Silvicultura urbana, procesos muy ineficientes y lentos si se observa que la ley pretendía en menos de 12 meses reglamentarse totalmente. Entre otras razones mantuvo una visión puramente maderera, que no ofrecía garantías para el desarrollo socioeconómico de las comunidades y conservación de los bosques naturales. En concepto del senador Jorge Enrique Robledo:“Como lo advertimos oportunamente y lo confirmó la Corte, se tramitó de manera ilegal (…) en el Congreso, pues estas intentaron burlar la ley que impone consultar las leyes a las comunidades indígenas y afro-descendientes. Quedó en claro que dichas consultas no son lo que se les antoje hacer al respecto al ministro de Agricultura y a sus amigos en la Cámara y el Senado (…) Además la ley era muy agresiva con el medio ambiente y muy favorable a las trasnacionales, como también lo dijimos en su momento” (Declaración oficial del Senador Jorge Enrique Robledo en su oficina de prensa el 23 de Enero de 2008).Finalmente, conviene esperar la reglamentación ante el Congreso de la República de una ley o programa forestal que reglamente consciente y responsablemente los procesos de reforestación protectora y comercial en el país, atendiendo a muchas de las inversiones que por efecto de la decisión de la Corte Constitucional quedaron inconclusas, y las futuras acciones que involucren el manejo y disposición de los recursos naturales forestales en Colombia.Transcurrido entonces casi medio siglo de esfuerzos políticos y legislativos en el país a lo largo de múltiples gobiernos, con fines a la creación de un sistema actual de leyes ambientales coherente, jerarquizado y diferenciado, reconocido a nivel mundial como uno de los más completos, priman diversas dificultades que no permiten el posicionamiento a nivel nacional del sector forestal como uno de los renglones económicos más estables y prometedores, pues problemas de gran envergadura, como los que a continuación se citan, limitan la obtención de tal meta:• Los altos índices de desplazamiento por violencia y aumento de la población consumidora.• La deplorable condición socioeconómica de las comunidades rurales.• El bajo apoyo económico por parte del Estado para el desarrollo de reforestaciones a gran escala, investigaciones y soluciones técnicas o tecnológicas a los problemas comunitarios más agravantes, lo que genera una ausencia de educación y conciencia ambiental en la población. Lo anterior, también se cumple dentro de muchos sectores privados, siendo estos los principales representantes sin compromisos en la administración de los recursos en sus regiones, influenciados por políticas internacionales que dirigen el manejo de los recursos del país.• La influencia de la corrupción, el narcotráfico y los grupos armados al margen de la ley.• Las pocas tasas de reforestación en comparación con las de deforestación en bosques naturales principalmente, debido a la ausencia de costos financieros al extraer madera de estos sitios en comparación a los que acarrea su extracción en plantaciones establecidas. Actualmente existen 24 millones de hectáreas potenciales para su destinación a actividades netamente forestales, y de esta extensión, por lo menos 4,5 millones no tienen ninguna restricción por suelos. El problema consiste entonces en 239.000 hectáreas que hasta ahora han sido sembradas (apenas el 0.1 por ciento del potencial total y 5 por ciento del potencial, si se mira la restricción del suelo) lo que señala un muy bajo estímulo a la siembra de árboles en el territorio nacional. Los daños ambientales causados por la deforestación son descomunales y lo que se hace para combatir el desastre es muy poco.• La ausencia de apropiación de muchos ingenieros forestales de la idea de que el sector forestal, sin detrimento de la conservación y protección que merece, es un negocio a largo plazo muy lucrativo. Con base en los estudios e investigaciones socioeconómicas que la Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal –CONIF- desarrolló sistemática y directamente con el campo forestal desde mediados de la década de los noventa, se ha demostrado en estudios de rentabilidad que la inversión forestal llega a ser en promedio tres veces más lucrativa que la inversión en ganadería, y esto es necesario demostrarlo a los inversionistas para motivar su interés en el sector, con fines al logro de una mayor inyección de capital. Por ende, es urgente la implementación de mecanismos técnicos y sostenibles, que mediante la gestión de programas de conservación y uso racional de los recursos naturales del país permita elevar la calidad de vida de sus habitantes; esto puede lograrse a través de una administración responsable de los actuales y futuros proyectos de reforestación, inventarios de biodiversidad, zonificación, conservación, producción de bienes y servicios ambientales de los bosques naturales y plantados, planificación de cuencas hidrográficas, conservación y restauración de ecosistemas, fuente principal de los recursos aprovechados por comunidades rurales primordialmente.Asimismo, urge direccionar el trabajo de las instituciones relacionadas con el uso y manejo de los recursos forestales. También, se hace necesaria una mayor participación multidisciplinaria en la ejecución de programas relacionados, y un compromiso social y político más serio, aspectos que producirían un beneficio significativo en el país, fortaleciendo y posesionando el sector forestal como estratégico en el desarrollo económico, así como en la generación de empleo y la creación de una cultura ambiental ética.A pesar de que Colombia ha acogido líneas de manejo ambiental retomadas de cumbres como El Protocolo de Kyoto (que entró en vigencia a partir de 2005) y la de Río de Janeiro en 1992, misma que facilitó la estructuración del Convenio de las Naciones Unidas Sobre Diversidad Biológica (Ley 165 de 1994 ó Política Nacional de Biodiversidad), muchos de estos principios adoptados permanecen como declaraciones de “buena voluntad” sin que puedan establecerse compromisos serios, y aunque el Estado ha optado por solicitar ayuda y cooperación (en materia de inversión ambiental) de organismos internacionales especializados en conservación y protección de los recursos naturales renovables como El Fondo Mundial para La Naturaleza (WWF), La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y La Organización Mundial de la Salud (OMS) entre otros, los altos potenciales de biodiversidad de Colombia en contraposición con el escaso conocimiento de su administración, la globalización mundial de la economía (en los que prima la política del libre comercio) y el escaso poder político y de negociación, ocasionan la destrucción, aprovechamiento desmedido, saqueo y venta de sus recursos naturales.